Julio 2005
La privatización de servicios (outsourcing) En la aduana moderna
Por Pedro Trejo Vargas

Cualquier país sigue una estrategia o plan para su desarrollo basado en un modelo económico, lo cual afecta, entre muchos aspectos, el papel de sus aduanas. En el caso de México, a partir de los años ochenta sigue una política económica basada en un modelo de apertura comercial y de fomento de las exportaciones, mismo que suplió el antiguo modelo de sustitución de importaciones, cuya característica principal fue el establecimiento de permisos a la importación de casi todas las mercancías y de aranceles muy altos a las importaciones realizadas a México, así como un esquema de subsidios a las empresas que sólo producían lo necesario para un mercado cautivo sin competencia internacional.

Con la firma en 1981 de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI); la adhesión al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) en 1986; el ingreso en 1995 a la Organización Mundial de Comercio (OMC); así como la celebración de diversos tratados comerciales a partir de la década de los noventa, México dio inicio al actual modelo económico con un esquema de apertura comercial que trajo como consecuencia que las empresas que no estuvieran preparadas para la competencia internacional se vieran afectadas y muchas de ellas sucumbieran ante los grandes retos de una economía globalizada.

De igual forma, las aduanas mexicanas también se vieron afectadas por la política comercial de apertura, lo que las obligó a la búsqueda de mayor competitividad y a redefinir sus funciones tradicionales para hacerlas compatibles con el nuevo modelo económico, pero más aún, para cubrir las exigencias y necesidades de las empresas que realizan transacciones comerciales internacionales de mercaderías "justo a tiempo" o just in time.

Así las cosas, la Aduana México tiene ahora un papel trascendental e ineludible en los procesos de integración económica, ya que se ha visto redefinida vertiginosamente en la última década, cobrando cada vez más importancia como instrumento de facilitación del comercio exterior, ya que el valor de las mercancías importadas y exportadas en México representó aproximadamente el 67% del producto interno bruto (PIB) en 2003.

Esto ha llevado a la Aduana México a llevar a cabo una importante modernización y transformación a efecto de hacerla más competitiva, lo que ha conducido incluso a la privatización de servicios periféricos o complementarios (outsourcing) al aforo o despacho de las mercancías.

La aduana moderna

El outsourcing en las aduanas sería difícil de entender si no tenemos claro el concepto de aduana moderna, que no sólo se limita a los aspectos de mejoras informáticas, automatización, actualización tecnológica, infraestructura y equipamiento. La modernización implica además aspectos legislativos, facilitación, competitividad, capacitación constante del personal, despacho inteligente, armonización y simplificación de procedimientos, buena relación con los sectores privados, así como la privatización de ciertas funciones no sustantivas en las aduanas y la utilización optativa del agente aduanal, a fin de promover otro tipo de servicios aduaneros integrales.

La modernización aduanera en México no es nueva: desde 1995, el gobierno federal vio la necesidad de iniciar una reforma aduanera integral para hacer más eficiente la operación en las aduanas, lo cual llevó a la publicación en el Diario Oficial de la Federación (DOF) de la Ley Aduanera del 15 de diciembre de 1995, misma que entró en vigor el 1 de abril de 1996. De igual manera, la primera reforma que sufrió esta Ley, mediante la publicación del 30 de diciembre del mismo año, tuvo como objetivo reflejar los mecanismos que permitirían valorar la mercancía de acuerdo con lo establecido por el artículo VII del GATT, así como establecer el cambio del sistema aleatorio por un sistema automatizado inteligente conocido posteriormente como Sistema Automatizado Aduanero Integral (SAAI) y reforzar los métodos para el control de los agentes y apoderados aduanales, y de sus representantes.

Posteriormente, el 1 de julio de 1997 se creó el Servicio de Administración Tributaria (SAT), al cual quedó adscrita la Administración General de Aduanas (AGA). En 1998, se reformó nuevamente la Ley Aduanera, en el sentido de revisar y fortalecer los mecanismos de control que permitieran combatir la evasión en el pago de contribuciones, el cumplimiento de las regulaciones y restricciones no arancelarias y en general el fraude aduanero, competencia desleal para la industria nacional, el comercio formalmente establecido y el erario público.

Otra de las reformas importantes que tuvo la Ley Aduanera de 1995 fue la publicada en el DOF el 1 de enero de 2002 , que entró en vigor el 1 de enero de 2003 , y que tuvo como objetivos fundamentales: a) incrementar la seguridad jurídica; b) establecer nuevas responsabilidades, derechos y obligaciones, y c) promover la inversión y la tecnología, creando además el Fideicomiso Público para el Programa de Mejoramiento de los Medios de Informática y de Control de las Autoridades Aduaneras, del cual abundaremos más adelante.

Dentro de este proceso de modernización aduanera, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) también fortaleció e incrementó la autorización o concesión de servicios aduaneros periféricos a la revisión de las mercancías a los particulares, privatizando dichos servicios de manera importante y mejorando los mismos, lo cual se refleja como una tendencia del futuro de los servicios aduaneros en México.

La privatización de los servicios periféricos aduaneros

En el quehacer del comercio exterior encontramos actualmente empresas privadas que auxilian directa o indirectamente la operación aduanera. Dentro de esta tendencia de privatización destacan los siguientes servicios:

El otorgamiento de patentes de agentes aduanales y las autorizaciones de apoderados aduanales para la tramitación de las operaciones aduaneras.

La concesión o autorización del manejo, almacenaje y custodia de las mercancías de comercio exterior en almacenes y patios en recintos fiscales o fiscalizados.

Autorización a los particulares para prestar los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados necesarios para llevar a cabo el despacho aduanero (ISOSA).

Autorización a las Confederaciones de Agentes Aduanales de la República Mexicana (Caaarem) y a las Asociaciones Nacionales de Empresas que utilicen los servicios de apoderados aduanales (por ejemplo, el Consejo Nacional de la Industria Maquiladora de Exportación) para prestar los servicios de prevalidación electrónica de datos contenidos en los pedimentos elaborados por los agentes o apoderados aduanales.

También el SAT podrá otorgar la autorización a los particulares para prestar los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados necesarios para llevar a cabo el control de la importación temporal de remolques, semirremolques y portacontenedores, el SAAIT.

Autorización para que se almacenen mercancías de procedencia extranjera o nacional en Almacenes Generales de Depósito (Depósito Fiscal), a fin de que en éstos se pueda prestar dicho servicio en los términos de la Ley General de Organizaciones de Crédito, ya sea para que las mercancías puedan importarse definitivamente, si son de procedencia extranjera; exportarse definitivamente, si son de procedencia nacional; retornarse al extranjero las de esa procedencia o reincorporarse al mercado las de origen nacional, cuando los beneficiarios se desistan del régimen de depósito fiscal, e importarse temporalmente por maquiladoras o por empresas con programas de exportación autorizados por la Secretaría de Economía.

Autorización mediante un registro a empresas transportistas para que efectúen el transporte de mercancías de comercio exterior.

Autorización de establecimientos de depósitos fiscales para la exposición y venta de mercancías extranjeras y nacionales en puertos aéreos internacionales, fronterizos y marítimos de altura ( Duty Free ).

Autorización a particulares para que realicen el segundo reconocimiento de las mercancías (dictaminadores aduaneros).

Autorización para habilitar instalaciones especiales en los Recintos Fiscalizados Estratégicos y la autorización para su administración.

Autorización para prestar los servicios de carga, descarga y maniobras de mercancías en los recintos fiscales (alijadores).

El cobro de las contribuciones de los pedimentos, declaraciones y avisos, así como de las cuotas compensatorias que deban pagarse en materia de comercio exterior, se realiza en los módulos bancarios establecidos en las aduanas o sucursales bancarias habilitadas o autorizadas para el cobro de contribuciones al comercio exterior.

Las Administraciones Portuarias Integrales (API) en los puertos marítimos de altura, así como las empresas concesionarias de aeropuertos internacionales y empresas con terminales ferroviarias de pasajeros y de carga, son empresas privadas concesionarias del gobierno federal y también se encuentran en los recintos fiscalizados, por lo que están obligadas a cumplir con las obligaciones aduanales fijadas en la Ley Aduanera y para cuestiones de seguridad de entrada y salida.

Recinto Fiscalizado Estratégico. Al amparo de esta figura, surgen dos tipos de sujetos que podrán solicitar la autorización respectiva: a) el primero es el administrador del recinto al cual se le podrá otorgar la habilitación y administración de un inmueble como recinto fiscalizado estratégico, debiendo administrar, supervisar y controlar el recinto fiscalizado estratégico; b) el segundo es el operador, al cual se le dará la operación del régimen de recinto fiscalizado estratégico debiendo proveer instalaciones aduaneras, equipos y sistemas automatizados, así como sufragar gastos de mantenimiento de las instalaciones; y, c) la autoridad aduanera que autorizará respectivamente a los dos anteriores.

Autorización al Banco Nacional del Ejército, Fuerza Aérea y Armada, (Banjército) para realizar el trámite de permisos de importación temporal de vehículos. Éste también es claro ejemplo de la eficiencia de la privatización de los servicios periféricos aduaneros, en cumplimiento del artículo 106, fracción II, incisos C y E; fracción IV, inciso A, de la Ley Aduanera; y las reglas 3.2.6., 3.2.7., 3.2.8., 3.2.9. y 3.2.18. de las Reglas de Carácter General en Materia de Comercio Exterior referentes a los requisitos. Derechos y obligaciones que tienen los connacionales residentes en el extranjero (paisanos) y extranjeros para realizar el trámite de importación temporal de vehículos. La Administración General de Aduanas ha establecido un esquema especial para este tipo de importaciones con el propósito de unificar los procesos de control y registro de dichas operaciones. A este esquema también se suman las internaciones al resto del país de vehículos importados a las regiones o franjas fronterizas, utilizándose la Solicitud de Internación Temporal de Vehículos (conocida también como Solicitud de Auto Fronterizo), conforme a la regla 2.10.8.

La privatización de las aduanas

Cuando se habla de privatización de los servicios periféricos aduaneros, se suele confundir con la privatización de las aduanas, lo cual debemos distinguir bien, ya que no es lo mismo la privatización de los servicios que forman parte de la logística integral del comercio exterior, y las facultades de comprobación de las autoridades que corresponden exclusivamente a las aduanas del país. Veamos la diferencia:

Primero, es atribución del Presidente de la República: a) establecer o suprimir aduanas fronterizas, interiores y de tráfico aéreo y marítimo, así como designar su ubicación y funciones; b) suspender los servicios de las oficinas aduaneras por el tiempo que juzgue conveniente, cuando así lo exija el interés de la nación; c) autorizar que el despacho aduanero de las mercancías por las aduanas fronterizas nacionales pueda realizarse conjuntamente con las oficinas aduaneras de los países vecinos; y, d) establecer o suprimir regiones fronterizas. Estas facultades del Ejecutivo Federal se complementan con la facultad de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para señalar la circunscripción territorial de las aduanas del país, y establecer secciones aduaneras y puntos de revisión (garitas) que dependan de las aduanas.

Segundo, la facultad exclusiva del Ejecutivo Federal para establecer o suprimir aduanas deriva de la disposición establecida en la fracción XIII del artículo 89 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que le permite habilitar toda clase de puertos, establecer aduanas marítimas y fronterizas, y designar su ubicación. Ello se entiende en virtud de que el Presidente de la República tiene la responsabilidad de decidir sobre la política comercial de México y del establecimiento de los instrumentos para llevar a cabo la ejecución de la misma, dentro de los cuales las aduanas juegan un papel determinante. De esta manera, la ubicación geográfica y el número de las aduanas se encuentran supeditados a los requerimientos y necesidades que los usuarios de las aduanas exigen en cada región del país, así como a los polos de desarrollo que el Ejecutivo y los gobiernos de los estados de la Federación pueden acordar. De ninguna manera se debe dejar a criterios políticos o intereses de particulares el establecimiento de aduanas, secciones aduaneras o puntos de revisión.

Tercero, por mandato constitucional, en términos de las fracciones IV, V, VI y VII del artículo 117 de la Constitución, los estados de la República no pueden, en ningún caso, tener aduanas y prohibir o gravar la entrada o salida de mercancías, tanto nacionales como extranjeras, dentro de su territorio, así como tampoco por su circulación. De esta manera, se prohíben los impuestos alcabalatorios al interior del territorio nacional, sin menoscabo de la firma entre los estados y la Federación de Convenios de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal, en los cuales se delegan facultades a las entidades federativas, y en las cuales se contienen aspectos relacionados con la administración y fiscalización de impuestos internos o de comercio exterior.

Conclusión

Fuente: Administración General de Aduanas.

No obstante que México no ha suscrito el Convenio de Kyoto ni mucho menos su Versión Revisada, de facto aplica muchas de sus recomendaciones, que prevén la implementación de guías para asegurar que los principios de simplificación y modernización contenidas en el Convenio sean aplicadas por las Administraciones Nacionales de Aduanas, a través del uso de técnicas de control y automatización efectivas. Véase la página Web de la Organización Mundial de Aduanas (OMA): www.wcoomd.org/ie/en/Conventions/conventions.html .

Reglamento Interior del SAT, publicado en el DOF el 30 de junio de 1997.

Se denominan recintos fiscales a los lugares en donde las autoridades aduaneras realizan indistintamente las funciones de manejo, almacenaje, custodia, carga y descarga de las mercancías de comercio exterior, fiscalización, así como el despacho aduanero de las mismas; y recinto fiscalizado al inmueble en donde los particulares prestan dichos servicios, ya sea un inmueble colindante con un recinto fiscal o un inmueble ubicado dentro o colindante a un recinto portuario.

En este caso , las mercancías no se sujetan al pago de impuestos al comercio exterior y cuotas compensatorias, siempre y cuando las ventas se hagan a pasajeros que salgan del país directamente al extranjero y la entrega de dicha mercancía se realice en los puntos de salida del territorio nacional, debiendo llevarlas consigo al extranjero.

En materia de comercio exterior , existe al Anexo. 8 al Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal suscrito por la SHCP y las entidades federativas.

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